统筹推进经济建设和国防建设融合发展

——对《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的解读与思考

姜鲁鸣　 王伟海

　　《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），是新中国成立以来党中央、国务院、中央军委颁布的第一个指导经济建设和国防建设融合发展的纲领性文件，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大部署，为推动军民深度融合发展提供了根本遵循。在当今时代，要推动两大建设在更广范围、更高层次、更深程度上融合发展，必须以这一纲领性文件为统领，努力推动两大建设在发展进程、要素关系、创新能力、国内外关联、政策制度等五大环节上的协同发展。

保持发展进程“同步”

　　《意见》指出，新中国成立以来，我们党根据不同历史时期国家安全和发展实际，不断探索开拓具有中国特色的经济建设和国防建设协调发展之路。其中蕴含着一个重要经验，就是使两大建设在发展时序上保持总体协调、步调一致的重要思想。历史表明，对于一个大国而言，如果两大建设发展时序长期失衡，国家发展利益和安全利益都将受到伤害。

　　改革开放以来，我国国民经济快速发展，国防和军队建设水平得到显著提升，我国经济实力已具备全球性影响力，国防实力大幅上升，但军事实力与经济实力发展不平衡的问题依然存在，军事实力仍是综合国力诸要素中的“短板”，军队现代化水平与国家安全需求相比差距还很大，与世界先进军事水平相比差距还很大。保持经济建设和国防建设这两大建设同步发展，已经成为关乎国家战略全局的重大战略任务。

　　国防和军队建设及体系能力的生成和提升有其规律，内在要求经济建设和国防建设保持发展进程同步。每一种大型武器装备的研发、生产、装备直至形成作战能力，都需要一个相当长的时间，现代人力资本的形成和积累也非短日之功。整个体系军事能力建设是由大量作战元素生成的不同周期叠加而成，总体上表现为一个资源投入呈正向增长的长期过程。这期间一旦因国家安全形势相对稳定而放缓国防建设，就会导致国防建设周期性紊乱，进而产生体系能力生成周期律与国家国防投入政策周期律相背离的问题。在和平时期，只有保持两大建设同步，尽量“熨平”两大周期律之间的背离性波动，才能保持体系能力的稳定生成。面对世界新军事革命加速推进的浪潮，面对维护国家发展和安全战略利益的需求，我们必须保持两大建设同步发展，在经济发展的基础上不断推进国防和军队建设，否则就不可能完成我军机械化和信息化双重建设任务。

促成两大建设“互动”

　　经济建设和国防建设的“互动”，就是在军民之间消除体系壁垒和封闭隔离，建立一个开放系统，跨越资源配置上“此多彼少”的博弈困境，最大限度地促使两大系统间的人才、资金、物资、技术、信息、管理等全要素的交流和融合。对此，《意见》围绕经济建设和国防建设融合发展这条主线，明确了总体目标、发展构想，并根据当前我国正处在由初步融合向深度融合过渡的实际情况和战略需求，明确提出了八个领域推进军民深度融合发展的要求，确立了全要素、多领域推进军民融合发展的战略框架。

　　从统筹国家发展和国家安全所需看，资源配置大致可分为三个环节：国家资源在经济和国防两大领域的初次分配；资源在国防系统内不同部门之间的再配置；资源在经济和国防领域之间跨领域的再配置。显然，没有初次分配环节的合理分配，国防建设就成了无本之木、无源之水；没有再分配环节的优化配置，国防资源就难以有效转化为国防能力；而资源的跨领域配置，对于促进两大系统要素的优化组合和融合创新、在全社会范围内优化资源配置意义重大。这正是推进军民深度融合的根本原因所在，也是建设军民融合性国防体系的核心要义。

　　从机理上看，在军民二元分离结构下，两大体系之间要素相对凝固和隔离，本质上会形成一种“攫取性”国防建设体系。一方面，国家要用军民两大资源系统分别进行两大建设，结果肯定是成本高、效果差，军事体系作战能力会受到影响，国家综合国力和竞争力也将受到严重损害。另一方面，两大体系封闭隔离还会加剧国防资源配置的“虹吸效应”，即创新资源向国防产业过度配置、人才资源向国防领域过度配置、资本要素向国防领域过度配置。也就是说，一旦过量的资源配置到国防领域，整个经济系统的资源配置效率和创新效率就会下降，经济增长的潜力就会受到侵蚀，进而会陷入并加剧“国防系统膨胀——实体经济衰落——经济增速减缓”的恶性循环。当年苏联的国防建设体系正是如此。

　　在“融合性”国防体系下，情况大不相同。由于要素可以流动互动，一旦国防资源初次分配不足，则可通过跨领域配置得到相当程度的缓解。即使初次分配环节配置过度，也可通过跨领域配置的“融合渗透效应”，将部分资源再配置于国民经济系统之中，进而缓解资源配置的失衡。

　　实践表明，只有实现两大建设融合发展，才能从总体上消除军事经济和民用经济分割的状态，使用一个军民相互兼容的经济技术基础，集中全民族的智慧建设国家和国防。对此，《意见》鲜明提出，“经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。为实现这个目标，《意见》确立了2020年的发展目标，即经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。为达成这一目标，《意见》注重深化改革破除融合障碍，注重创新驱动增强融合动力，注重开放包容拓展融合空间，注重协同联动形成融合合力，注重共用共享释放融合红利，提出了全面的政策措施和要求，为实现两大建设融合互动指明了方向。

实现创新能力“驱动”

　　创新能力本质上反映了一个国家在世界竞争体系中的动态位势，也反映着国家发展和安全所倚重的经济技术基础性质。创新水平直接决定了两大建设融合发展实现的程度。《意见》先后十几次提到“创新”，提出了“加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力”的要求，深刻反映了当代经济建设和国防建设融合发展的规律。

　　在历史上，人类先后经历了原始经济时代、农业经济时代、第一次工业革命时代和第二次工业革命时代，每个时代都有一种主导经济技术统领天下，并有一两个国家处于领跑地位。目前已经进入知识经济时代，美国在各主要经济技术领域仍具有优势地位。由此引发我们思考，对一个大国而言，经济建设和国防建设是否达到融合状态，最重要的是看国家发展和安全建立在什么样的物质技术基础上。这一点至关重要。

　　回眸历史，至19世纪中叶，在西方外部强力作用下，古老中国的文明演进进程被迫中断，被强行纳入西方主导的近现代化轨道。在中国近代化初期，以购买力平价计算的晚清经济体量仍很庞大，占世界经济总量很大比重。表面看来，巨大社会财富未能有效转化为国防实力，导致“国富兵弱”，是晚清政权腐败和国防政策不力造成的结果。但这只是一种表象。根本原因在于，晚清的GDP主要建立在农业文明之上。一个堆积在土布、粮食以及丝绸、茶叶、瓷器基础上的华夏帝国，即使经济总量再庞大，也是不可能战胜以工业机器为根基的西方文明的。由此看来，轰轰烈烈的洋务运动所发展起来的产业技术，由于缺乏足够的近代化母体哺育而成为孤悬的“飞地产业”，最终走向失败也就不足为怪了。

　　历史一再证明，强国之所以能够称强，关键在于当世界技术形态发生重大转换之际，能够适时转换本国的技术基础，并以领先于当代的物质技术力量为基础构建强大军事力量。今天，我们谋求经济建设和国防建设融合发展，视力所及决不能仅限于资源上的优化和节约，更重要的是提升创新能力，建立强大创新机制，使国家两大建设的融合登上时代之巅。进一步说，现代国家发展和安全的本质是赢得动态主导权。这种主导权从何而来？答案就是——创新。

　　当今世界范围内，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，重大颠覆性创新不断出现，各大国都在抢先进行创新战略部署。可以说，创新已经成为大国竞争和综合国力比拼的新赛场，谁主导创新，谁就能主导赛场规则和比赛进程。世界主要国家正竭力谋求通过集中精力于最具突破性的军事技术领域来加强军力，推动手段主要有：积极调整创新体制应对各种潜在的“技术突袭”；对核心前沿技术创新项目进行前瞻布局、密集投资；构建向全社会开放的军产学研协同创新体系；充分发挥小型民用技术企业的创新作用。美国高调提出“第三次抵消战略”，意在通过颠覆性技术创新把潜在对手国家远远甩在后面。俄罗斯成立的先期研究基金会，已成为国防创新的“技术直梯”，扶持了不少突破性创新。日本废除了长期实行的“禁止武器出口三原则”，其防卫省开始直接资助高校从事军事项目研究。显然，面临这一竞争态势，不进则退，不融则败，只有努力在创新发展上进行新部署，才能跟上世界发展大势，牢牢把控未来发展和安全的主导权。

　　可见，对一个大国来说，要实现经济建设和国防建设长远性、稳定性的融合发展，根本路径是要通过军民协同创新，使本国经济建设和国防建设的经济技术形态与世界先进水平保持协调一致，建立起领先于世界的先进经济技术力量和国防力量，这样才能实现终极意义上的富国强军。

　　在获取融合发展的创新功能方面，我们面临着严峻的形势，在一些领域还存在诸多瓶颈。针对这一现实，《意见》明确提出，要“加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源”“完善军民协同创新机制”。这就要求我们，在推动两大建设融合发展上，既要发挥市场经济条件下新型举国体制集中力量、协同攻关的体制优势，更要把目光投向民间和社会。今天在很多技术和产业领域，高手在民间，一些民营企业手中掌握着不少创新绝活，有的已经处在世界创新前沿。应当在体制内专门开辟一些“入口”，给优势民企、民用高技术、民间高手快速进入军事创新链条留出通道，加速颠覆性技术创新。

　　目前，军事竞争的战略必争领域，也是牵引经济、科技发展的重要制高点，在太空、网络等新兴领域形成先发优势和非对称制衡能力，对于统筹国家发展和安全意义重大。今天，我国发展正处在从主要依靠要素投入驱动转向创新驱动发展的新阶段。谋求以世界先进技术形态为制高点的国家发展与国家安全的深度融合，是我们坚定不移的目标。这就需要充分发挥军事需求对重大科技创新的牵引作用，通过在军事领域的率先突破实现以军带民，催生更多的新技术、新产品、新业态，助推经济转型升级。我们只有把国防系统长期积淀形成的优质创新资源和技术，加速转向民用领域并实现充分的开放共享，才会激发无尽的创新活力，催生一大批新技术、新产品、新产业，加速经济结构转型升级。

进行国际国内“统筹”

　　如何在全方位对外开放条件下统筹好国家发展与安全，是一个重大课题。改革开放之初，我国对外开放的大门刚刚打开，那时的开放更多的还是一种单向开放，即单向度地从国外引进资金、技术和管理经验，再将劳动密集型的“中国制造”产品出口海外，以产品出口融入国际跨国公司主导的国际经济循环体系。但经过30多年的对外开放，中国已深度融合于世界经济，成为全球第一大贸易国、第二大吸收外资国、第三大对外投资国、第一大外汇储备国。我国对外开放既有引进来又有走出去，随着开放的全速双向推进，中国制造、装备、技术乃至资本正加紧走向全球各地。目前，我国境外企业大量增加，所面临的安全风险也不断增加。据不完全统计，自2010年至2015年，共发生涉及中国企业机构的各类境外安全事件有345起。

　　事实证明，在经济全球化时代，一国经济建设和国防建设融合发展，在本国封闭域内是无法实现和完成的。国内发展与安全的关系，与本国在国际格局中的发展和安全态势息息相关。归根到底，大国经济的全球化和利益的全球化，必然要求安全保障的全球化。对此，《意见》以宽阔的全球视野谋划国家发展和国家安全的深度融合，从世界格局变迁中规划我国军民融合发展战略，明确提出“统筹海洋开发和海上维权”“实现开发海洋和维护海权的有机统一”“维护国家海外利益”等战略任务，在统筹国内外大局中拓展了军民融合发展的空间。

促进制度政策“兼容”

　　制度政策“兼容”，就是从国家战略全局出发设计的体制、机制、政策、法规、标准体系，充分兼顾国家发展和国家安全，能够对当下经济社会发展的“棋局”与未来战场的“战局”作出通盘谋划。在新中国成立后很长一段时期，我国一直实行党政军一体、平战一体的国防建设模式，较好满足了计划经济条件下的国防建设需要。近些年来，由于种种原因，对国防建设的领导和管理职能出现了一定的分化，逐步形成了经济建设和国防建设相对隔离、各自运行的“二元结构”。

　　为有效化解军民分离二元体制结构，《意见》提出了系统的改革思路，即坚持问题导向，将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方面或一个部门难以协调解决的突出问题、各领域融合发展亟须解决的关键问题通盘考虑，构建了一个包含规划、体制、机制、政策、法治、标准、信息在内的综合举措体系。

　　按照《意见》要求，实现制度政策“兼容”，最重要的是以深化改革突破体制瓶颈和利益樊篱。两大建设融合本质上是利益整合，体制改革则是相关利益整合的深刻反映。针对当前军地“两张皮”和“多龙治水”等问题，迫切需要通过深度融合实现军民之间的“车同轨、书同文”，从根本上解决“有资源无聚合、有实力无能力”的问题。凝聚力量、破解难题的关键，是在融合上形成党和国家坚强的意志执行力。只要我们深入学习贯彻《意见》，充分发挥我国的整合资源搞建设、统筹协调办大事等制度基因优势，我们就能凝聚起推动经济建设和国防建设融合发展的强大力量。

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