游光荣 

   2015-2016年，我国军民融合发展进入了新的历史阶段。最具标志性的历史事件是，习近平2015年3月在出席十二届人大三次会议解放军代表团全体会议时强调：“把军民融合发展上升为国家战略。”今年初，十二届人大四次全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“《纲要》”）要求，“坚持发展与安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，全面推进国防和军队现代化”。在军民融合见好的大形势下，也有一些值得注意的现象，表现在虚火上升、乱象丛生：上下热、中间“肠梗阻”的现象，仍未发生实质性变化；军民融合在某些地区成为新一轮“跑马圈地”的噱头；“李逵”声音有限，“李鬼”遍地都是（军方已经明令装备研制生产“四证”不再收费，但以申请“四证”培训班的各式收费“水涨船高”）；口号多、实招少；军地政策反差强烈…。

我认为，推动军民融合深度发展，特别是军民科技融合，必须去虚火、出实招，从局部性、孤立性、浅层次的改革向全方位、协同性、深层次的改革跃升。当前，需要重点抓好“1、2、3、4、5”。具体来说，就是“一个基础、两本规划、三大体系、四个一代、五支力量”：

   “1”是统一基础，即建立一个统一的国家科学技术基础、一个统一的国家工业基础。

我国国家创新体系是新中国成立六十多年来历史发展的产物。我们今天要建设和完善的军民融合国家创新体系，是在新中国科学技术、教育事业和工业发展的基础上积累而成的。分析我国国家创新体系的发展阶段及其特征，1949～1978年是我国国家创新体系的初建阶段，可以称为“计划经济体制下军民分离的高度集中管理阶段”；1978～1998年是国家创新体系的恢复和改革起步阶段，直到这一阶段的后期，“国家创新体系”理论才开始引入中国，政府开始将建设国家创新体系作为科技体制改革目标；1998年以来，进入全面完善国家创新体系阶段，这一阶段的主要政策取向是主动把建设国家创新体系作为科技体制改革目标和国家科技政策基本导向，其目标是在21世纪初期建立一个相对完善、合理高效的国家创新体系。“十三五”期间将是我国国家创新体系建设的关键时期，其成败得失影响到我国“第一个百年”战略目标能否顺利实现。虽然这些年我国在军民融合方面取得了一些进展，但制约军民融合深度发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题还没有完全解决。我国还没有真正建立与社会主义市场经济体制相适应的科技体制；国家宏观科技管理体制正在理顺过程之中，有权独立提出国家科技计划和国防科技计划的部门之间还缺乏协调，造成不少科技资源重复使用；促进科技创新的政策协同机制尚未有效运转，特别是在军民科技之间。总之，国防科技创新系统和民用科技创新系统分离的格局没有发生实质性改变，国防工业生产基础和国家民用工业基础也没有实现真正的融合。我认为，军民融合深度发展最根本的标志应该是建立统一的国家科学技术基础、统一的国家工业生产能力，也就是说原本相对分离的国防科学技术基础必须植根于国家科学技术基础之中，国防工业生产能力必须植根于国家工业生产能力之中。然而，“理想很丰满，现实很骨感”。在我国民用创新系统中，市场机制越来越发挥着主导作用。我国国防创新系统中，计划手段仍然发挥主导作用，可以说是“计划经济最后的堡垒”。资源分配方式、调控手段、技术标准、法规体系等都没有实现“合二为一”，特别是法律法规不完善、不配套，甚至出现冲突。因此，建立统一的国家科学技术基础、统一的国家工业生产能力的根本要求是建设和谐统一的法律体系，避免有关法规之间的矛盾、混乱，填补有关法规之间的空白，确保法制的统一和尊严。

   “2”是两本“十三五”规划，即国民经济和社会发展总体规划和《统筹经济建设和国防建设专项规划》。

我国发展规划体系是以国民经济和社会发展总体规划为统领，以专项规划、区域规划、地方规划、年度计划为支撑的体系。一般来说，专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。统筹经济建设和国防建设专项规划则比较特殊，这部同时以我国国民经济和社会发展、国防和军队建设作为对象编制的规划，是我国层次最高、范围最大的规划，也是全世界“最大”“最全面”的规划。目前，这部专项规划定位为我国“十三五”期间深入实施军民融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计，是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。发改委正在会同军队战略规划部门，组织军地有关单位开展经济建设和国防建设融合发展专项规划编制工作。可以预期，这部规划将吸取“十二五”专项规划编制的经验教训，预计2016年编制完成，并确定推动军民融合发展的重点领域和项目。这是落实中央政治局2016年3月25日审议通过的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的重要举措，是军民融合深度发展的关键抓手，也是带引领性的任务。根据以往编制五年规划的做法可以推知，有了这两本规划的引领，区域规划和地方规划将会比以往更加重视和落实“统筹经济建设和国防建设”要求，一些部门（如工信部、军工集团）也要制定各自的体现军民深度融合发展要求的“十三五”规划，把“国防建设”与“经济建设”的“交集”处理好。

   “3”是三大体系，即健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系。

《纲要》提出，要“完善军民融合发展体制机制，健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度体系。建立国家和各省(自治区、直辖市)军民融合领导机构。”其中，组织管理体系是核心和根本。军民融合发展事关国家安全和发展全局，涉及国民经济、社会发展、国防和军队建设，关系到军地双方、各个系统、诸多领域、众多部门，涉及军地各有关部门的重大利益格局调整，迫切需要加强军民融合发展的统一性和协调性。迫切需要将目前与军民融合发展直接相关的国务院部委与中央军委部门之间各种管理协调机构，如“国家国防动员委员会”“国务院、中央军委专门委员会”“依托普通高等教育培养军队干部工作领导小组”“国务院、中央军委军队保障社会化领导小组”等机构，整合为一个统一领导、军地协调、顺畅高效的顶层组织管理体系，加强对军民融合的全面领导、顶层设计和统筹推进。这样一个涉及党、政、军的顶层组织管理机构，只能是以中央名义来领导，类似十八大以后成立的中国共产党中央国家安全委员会、中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组；这样一个机构的负责人，也只能按照习近平总书记亲自挂帅中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组的制度安排，由党、国家和军队最高领导人担任军民融合领导机构负责人。中央军民融合领导机构正式成立之后，各省(自治区、直辖市)军民融合领导机构将会随后成立，预计将由党委书记兼任军民融合领导机构负责人。这样就从顶层解决了制约军民融合发展的体制问题。

当组织管理体系确定之后，就要适应军民融合发展领导管理体制调整，探索建立新的工作机制（即工作运行体系），改变军地各级都存在的“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的状况，强化国家主体责任，突出国防建设需求牵引，发挥政府与市场“两只手”作用，归口需求、规范对接、统筹资源，实现国家主导、需求牵引、市场运作的统一。在科技领域，现有的协调机制正在进一步完善之中。

还有一个很关键、很基础的就是军民融合发展的政策制度体系。全面推进依法治国不仅是“四个全面”重大战略布局的重要组成部分，而且是协调推进“四个全面”重要制度的基础和法治保障。习近平总书记多次强调，要切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。运用法治思维和法治方式，加强军民深度融合发展法治保障，是“十三五”时期一项重要工作。作为一项改革，军民融合实际上是对原有秩序的一次革命性变革，是一场打破原有体系和制度、重新划分各级组织机构职责权限和利益调整的革命。完善军民融合发展的政策法规体系，就是完善相关的法规政策，规范军民融合的任务内容、适用范围、程序方法、奖励惩处等。需要注意的是，完善军民融合发展的政策法规体系不是一个“小补小修”的问题，而是一次全新的顶层设计和立法实践。突出体现在两个方面：一是军事领域“内部”，必须重塑军事法规体系，加快推进军事装备法立法；二是军地“结合部”，必须加快军民融合立法步伐。

众所周知，随着国防和军队深化改革不断深入，我军领导指挥体制发生了整体性、革命性变革，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有。这次“既动棋子又动棋盘”的改革，必须要求重塑国家用以调整军事社会关系的各项法律规范。强国必须强军，强军必先利器。军事装备建设已成为军队现代化的重要标志、军事斗争准备的重要基础、国家安全和民族复兴的重要支撑、国际战略博弈的重要砝码。军委调整组建了军委装备发展部，加强了军委对全军装备建设的集中统一领导，实现了装备建设集中统管，强化了装备全系统全寿命管理，健全了装备建设组织管理体系，补齐了试验鉴定、合同监管等诸多体制短板，解决了长期制约我军装备建设的痼疾顽症，军事装备建设创新发展迎来了新的发展机遇。但我国现有法规体系基本上都将军地双方在国防科研生产活动的行为准则排除在外，还缺乏一部规范军地双方军事装备科研生产方面关系的法规（《中华人民共和国国防法》对此尚无明确的、可操作性的规定，早已列入“十二五”规划立法计划的《武器装备采购供应法》命运多舛，现行法律法规对民用企业进入军品市场仍有一些不合理的限制）。现行国防科研生产法规与党中央、国务院刚刚颁布的《创新驱动发展战略纲要》存在诸多矛盾或不适应之处。为更好地推动军事装备建设发展，全面推进依法治军、依法管装，制定《军事装备法》，就是要以立法程序把军事装备建设明确为国家意志，通过法律条款对与装备建设有关的国家职能部门和军队装备建设管理部门在装备建设活动中的职责分工、责任、权利和义务，以及军工能力建设、装备市场维护、采购行为方式、合同履约责任、装备供应主体权益维护等一系列重大问题予以规定，破解军事装备领域顶层法规缺失的现实问题，搭建起以顶层法规为牵引的系统配套的军事装备法规体系，为军事装备建设长远发展提供有力的法制保障，保证军事装备建设活动依法、健康、有序进行。

还要注意的是，目前我国军民融合立法在模式、内容和实施上均不适应形势任务需要，现有立法规范大多为行政规章，缺乏全国人大及常委会颁布的、同时对军地双方均有较强法律约束力的更高位阶的法律；现有立法范围有限，集中在武器装备科研生产和国防科技工业领域，尚有基本建设、人才培养、军队社会化保障等诸多空白。因此，必须加大法规建设力度，把军民融合式发展纳入法制化轨道，加快出台保障军民融合深度发展的综合性法规，对统筹经济建设和国防建设中的重大问题做出具体规范，促进军民融合深度发展工作科学化、法治化、规范化。在2010年召开的十一届全国人大三次会议上，45名人大代表曾经提出过《关于制定军民融合促进法的议案》，但当时立法条件尚不具备。根据形势任务需要，十二届全国人大常委会立法规划进行了调整，并已于2015年公布。调整的目的是通过修改立法规划更好地实现立法和改革决策相衔接，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。立法项目分为三类，第一类为条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目，第二类为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目；第三类为立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。调整后，促进军民融合方面的立法项目进入了第三类研究论证项目。虽然立法难度大，但有关部门将在2016年加快推进军民融合发展立法，并逐步形成法律、规章、政策、制度协调统一、相互支撑的法制保障新格局。

   “4”是“四个一代”，即遵循“探索一代、预研一代、研制一代、生产一代”的装备建设发展模式。

目前，军事装备建设正处在从“跟踪模仿型”向“自主创新型”过渡的时期。通过建国之后的发展，国防科技和装备发展从预研、研制、生产“三步棋”拓展为“四个一代”的发展模式，形成了从“探索一代”“预研一代”到“研制一代”“生产一代”滚动发展、良性循环的过程。军队领导管理体制的改革，形成了对“四个一代”的新的分工格局。下一步既要打通国防科技创新上下游协同创新链，增强源头创新供给，强化原始创新，为国防科技创新提供不竭动力；加强从基础研究、应用基础研究、共用技术和应用技术开发、研制生产、购置维护到退役处理的全寿命管理；也要完善横向协同创新机制，鼓励创新主体之间的协同互动、资源共享。还要深化装备预研体制改革，其关键在于扩大开放竞争，丰富科技创新源泉，提高科技供给质量。

   “5”是五支力量，即我国六十余年发展形成的中国科学院、高等院校、国防军工、军队科研、地方科研等五大科研方面军。

在国防建设领域，国防军工力量一直发挥着主力军作用，主要从事军事装备研制生产；军队科研力量发挥军事需求分解、转化应用、项目监管和特色研发等作用，主要集中在论证和试验鉴定两端。中国科学院是具有中国特色的科技力量体系，共有12个分院、100多家研究所、3所大学、130多个国家级重点实验室和工程中心，拥有职工近7万人、在学研究生5万余人，人力资源超过半个法国，应该是一支很重要的方面军；高校力量，仅教育部直属高等院校就有70余所，拥有在学本科生、研究生数百万人，人力资源、学科基础、国际交流是其三大优势，而且创新能力强，尤其适合基础研究工作；第五支力量就是全社会最广泛的地方科研力量，包括产业部门、省（市）科研力量和民营企业，是最为活跃、最接地气的科研力量。但是中科院、高等院校和地方科研三支力量都没有在国防建设中充分发挥作用。推动军民科技融合发展，必须统筹发挥这五只力量的作用。国家创新体系的理论依然是行之有效的政策研究范式，要通过理论与实践的结合以及前期试点经验，确定五支力量在国家创新体系特别是国防科技创新体系中的定位，充分发挥中科院、高等院校在基础研究和高新技术研发方面的优势，大力发挥地方科研在生产、服务和维修方面的潜力。进一步放宽国防科技领域市场准入，扩大军品研发和服务市场的开放竞争，引导非军工单位进入军品科研生产和维修领域，促进军民科技双向转移转化。据悉，军委装备发展部将在前年有关工作基础上，在今年下半年继续举办第二届军民融合高科技成果展暨高层论坛，并公布数十项扩大军事装备开放竞争的新政策，重点在军事装备需求下不去、社会科技成果上不来这两个“老大难”问题上求突破。

总之，只有坚持顶层设计、上下互动、各方协同，才能形成习近平总书记要求的军民融合深度发展新局面。

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