一、意义重大

战略规划具有前瞻设计、统筹协调和理性控制的功能,在国家、军队和企事业单位组织运行中得到广泛应用,对于深入推进军民融合式发展也具有重要作用和重大意义。

(一)加强战略规划是推进军民融合式发展的内在要求。军民融合式发展是建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重大战略举措,是关乎全局的复杂系统工程,需要准确把握和遵循特点规律,以科学的战略规划推动发展。军民融合式发展层次高,事关国家安全和发展战略全局,事关经济建设和国防建设总体部署;范围广,既涉及行政部门也涉及行业单位,既涉及传统领域也涉及新兴领域,既涉及增量资源也涉及存量资源;难度大,不仅有物质因素也有思想认知因素,不仅需要实施工程建设也需要制定配套标准规范,不仅需要政策激励支持也需要法规制度保证。只有加强战略规划,才能从顶层设计上把经济社会发展与国防和军队建设衔接统一起来,实现经济实力和国防实力同步增长;才能凝聚各方力量集智攻关,统筹各方资源共享共用,提高国家投入的综合效益;才能统合建设任务、协调各项工作,使经济建设和国防建设深度融合发展。

(二)加强战略规划是当前军民融合式发展的迫切需要。近年来,在党中央、国务院和中央军委正确领导下,我国军民融合式发展成效显著,进入了国家主导、按计划推进的新阶段。但同时也要看到,深化军民融合还面临一些矛盾和问题,主要是思想认识不够统一,战略意识、全局意识不强,囿于本位主义、部门利益,习惯于自成体系、自我保障;统筹协调不够充分,国家层面统筹统管不够,军地规划计划衔接不紧,统筹规划主导作用发挥不充分,各自为政、各管一摊、重复建设的现象比较普遍;保障措施不够完善,激励性政策不多、落实得不好,一些优惠政策开放性、公平性不够,军民通用标准建设比较滞后,统筹建设和工作缺少必要的保障支撑,制约了军民融合深化发展。必须大力加强战略规划,切实把党中央、国务院、中央军委的决策部署系统化具体化,通过实实在在的载体统一思想、提高认识、推动工作;强化国家层面的筹划设计,使各方面按照统一部署协调有序推进工作,形成举国同心、齐抓共管的良好局面;紧紧围绕统筹任务有针对性地部署和落实保障措施,有效聚合各方面资源,突破军民融合的屏障壁垒。

(三)加强战略规划是各国推进军民融合式发展的共同选择。世界主要国家高度重视军民融合问题,探索形成了各具特色的发展模式和经验做法,尤其注重通过加强战略规划来推进统筹发展。目前,许多国家都成立跨部门跨行业的顶层协调和监督管理机构,比如美国的“国家安全委员会”既负责国家安全最高决策也兼负经济建设与国家安全顶层协调,俄罗斯的“联邦安全委员会”负责协调处理国防部与政府其他部门相关管理权限,法国、日本、印度等国也都设立权威机构从国家层面协调推进军民融合式发展。在此基础上,美国制定了“国家科学技术战略”、“国家安全科学技术战略”、“国防部军民两用计划”,俄罗斯出台了“国防工业转产纲要”、“军转民规划”和“改组专项规划”,英国推出了“国防工业转型技术远景规划”及“军民两用开拓者计划”,使军民按照统一的战略部署协调行动,不断提升经济实力和综合国力。各国普遍重视发挥大型科研计划和国家级战略工程的引领与辐射作用,美国先后实施了“曼哈顿”、“阿波罗”和“星球大战”等战略工程,法国也实施了一些航天、航空计划,以此推进以军带民、民为军用,有效聚合了国家科技资源,保持了国防工业优势,提升了国家科技实力和国际地位。

二、主要内容

军民融合式发展战略规划的主要任务,就是围绕国家安全和发展战略需要,统筹兼顾军地需求,优化配置国家资源,把那些涉及国家重大安全利益的战略性基础性建设搞起来,把军地单方面做不了做不好的工作统起来,把军地重复建设资源分散的问题解决好。其具体内容至少应包括以下六个方面:

(一)分析环境条件,解决好“在哪里”的问题。要根据党中央对国家安全和发展战略形势的科学判断,深入研究经济建设、社会发展、军队建设和军事斗争准备面临的机遇与挑战;综合考虑军民融合式发展涉及的人力、物力、财力等多种因素,整体把握有利和不利因素,弄清主观动因和客观制约;充分看到我国军民融合式发展取得的重大成就,系统总结实践经验,深入剖析矛盾问题,找准军民融合式发展所处的历史方位。

(二)明确发展方向,解决好“往哪去”的问题。要着眼统筹发展需求,结合国情军情实际,细化提出拓展融合范围、提高融合层次、丰富融合形式、完善融合机制的具体目标要求;科学设计指标体系,对统筹发展目标进行细化量化,运用现代管理理论和工程化方法手段,提出兼顾宏观和微观的具体指标体系;认真总结我国统筹建设的历史经验,合理借鉴国外有益做法,进一步筹划好发展目标、发展途径和发展方式,探索走开中国特色军民融合式发展路子。

(三)整合统筹需求,解决好“统什么”的问题。要始终坚持以国家核心安全需求为导向,综合考虑生存安全与发展安全需求,科学统筹经济社会发展与国防和军队现代化建设需要;统好军事和民用需求,组织军地双方结合实际论证提报需求,通过内部统合、军地对接、联合审核,形成军民结合、统筹协调的发展需求;坚持自上而下与自下而上相结合,充分考虑国家层面战略需求,统筹兼顾各级各部门具体需求,形成纵向衔接、横向协调、综合平衡的需求体系。

(四)确立总体指导,解决好“如何统”的问题。要深刻领会、坚决贯彻党的十八大精神和习主席一系列重要指示,切实按照党中央、国务院、中央军委关于推进军民融合式发展的各项决策部署,确立奋斗目标,明确发展重点,理清统筹思路,强化工作指导,抓住“谁来统”、“怎么统”、“靠什么统”等问题,提出有针对性的原则要求,为各级开展工作提供重要遵循。

(五)部署重点任务,解决好“干什么”的问题。从当前我们国家经济社会发展的角度看,统筹建设应以基础设施建设、产业发展、服务业发展、科技创新、人才培养、社会保障、公共安全等行业领域为重点,搞好顶层设计、战略布局、资源配置和政策保障,逐步构建起军民融合的经济社会发展体系。国防和军队建设领域,主要是建立和完善军民结合寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系,将来还应根据形势任务要求不断拓展新的领域、丰富新的内涵,从而逐步把国防和军队现代化建设,更加全面、更加深入、更加扎实地植根于经济社会发展体系。

(六)扭住重大工程,解决好“有抓手”的问题。要统筹国家基础建设,对于那些军地行业部门积极性不高或能力不够,但涉及国家重大安全利益、具有深远战略影响的基础性工程,应纳入规划统一部署,以国家的意志、靠中央财政支持实施;统筹军地重要资源,通过筹划安排军民合建共用重大工程,优化军地增量资源投向投量,促进存量资源军民共享共用,从源头上防止和克服军地行业部门重复建设、分散建设和自成体系、不成体系等问题;统筹发挥军民互补优势,凝聚各方面力量,把那些军地单方面想搞搞不了、长期想做做不成的重大工程抓起来,以适应国家长远发展和维护日益拓展战略利益的迫切需要。

三、下一步思路

军民融合式发展战略规划工作涉及范围广、涵盖内容多、协调任务重,需要军地各方团结协作、集智攻关,采取务实有效的举措共同推动。

(一)建立组织领导机制。这是搞好军民融合式发展战略规划工作的组织保证。当前,应认真贯彻党中央和习主席关于加强军民融合式发展体制机制建设的重要指示,按照《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》的总体部署,抓紧建立党中央领导下的国家统筹经济建设和国防建设组织领导机制,统一筹划决策和协调指导军民融合式发展工作,搞好顶层设计、宏观指导和综合协调,解决跨军地跨领域跨部门重大问题。同时,还要健全军地双方部际协调、区域协作和专项合作机制,调整优化现有各种联合议事协调机构的数量和职能,理顺相互关系,规范运行秩序,形成集中领导与分工协作相结合的工作格局。

(二)加强军地沟通协调。经济建设和国防建设是两个相对独立的体系,在现行领导管理体制下搞好统筹,沟通协调是基本的方式和出路。为此,军地信息要相互通报,有关部门应及时互通本部门本领域军民融合工作开展、统筹建设任务落实以及重大工程进展等方面的信息,适时研讨交流重点难点问题;重大事项要联合会商,由军地战略规划部门牵头,建立联合会商机制,协商解决重大问题,为高层决策指导提供咨询建议;日常工作要紧密协调,建立军地工作层面的对口联络方式和沟通渠道,齐心协力推动军民融合工作开展。

(三)健全战略规划体系。“十二五”时期,国家首次将统筹经济建设和国防建设专项规划纳入国家发展规划体系,军队也将统筹规划作为国防和军队建设重点规划,探索了军地联合编制、双向衔接、共同实施的新模式。从当前情况看,进一步加强军民融合式发展战略规划工作,还需要抓紧出台中央关于统筹经济建设和国防建设的指导性意见,明确统筹建设的基本方向、总体要求、重点任务和重大政策,为开展战略规划工作提供遵循;要制度化编制统筹建设中长期规划,强化规划的统筹协调功能,维护规划的权威性和严肃性,切实发挥其对经济建设和国防建设两大体系协调发展的规范和促进作用;要推动行政区域和行业领域出台配套实施计划,细化分解统筹任务,按级明确责任分工,形成上下衔接、横向协调、便于落实的战略规划体系。

(四)完善政策制度环境。按照国家专项规划管理规定和军队战略规划工作规则,研究制定军民融合战略规划管理办法,明确规划编制执行、检查督导和绩效评估的措施要求,建立规范化制度化常态化的工作秩序。结合全国人大出台军民融合促进法和行业领域颁布军民两用技术发展、经济建设贯彻国防要求等新的法规,明确军地有关部门在战略规划工作中的行为规范,切实理清责、权、利关系。参照国家推进重要领域建设和实施重大工程的政策优惠办法,研究制定军民融合项目立项、投资融资、价格税收、土地使用等方面的激励政策和补偿措施,为战略规划得到全面落实、取得应有成效创造有利条件。

作者:原解放军战略规划部发展规划局局长 叶剑良

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