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游光荣:改革开放以来中国军民融合发展的重大实践

2018-11-29 09:39

作者:游光荣 赵林榜 闫宏 李智毅 赵旭

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改革开放是当代中国最鲜明的特色,是全党全国全军彪炳史册、享誉中外的伟大实践。军民融合发展是改革开放进程中最具创新品质的实践范畴之一。国防科研生产是军民融合发展的重点领域,也是军民融合发展的重要标志。我国军民结合的实践始于国防科研生产领域,国防科研生产一直是军民融合发展的焦点、热点和难点。本文以军民结合为经、以国防科技体制机制改革为纬,将改革开放以来军民融合发展的探索实践分为四个阶段:军工企业军转民和市场经济转型阶段(1978-1997年);积极推进寓军于民阶段(1998-2004年);军民融合发展初级阶段(2005-2016年);军民融合深度发展阶段(2017年以来)。

一、军工企业军转民和市场经济转型阶段(1978-1997年)

1978-1997年,根据全党工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上这一重大战略调整,我国国防支出大幅压缩,国防费占国内生产总值比重逐年下降(“七五”期间只占1.6%)。受国防投入下降的影响,军品科研订货锐减,长期备战的军工企业处于停产或半停产的状况,人员、厂房、设备大量闲置。“军转民”成为这一时期国防科技工业的中心任务。起初,军工单位开发生产民品比较盲目,盯住市场上的一般消费品,什么紧俏就生产什么。在国家长期重视重工业、当时人民生活水平普遍不高的情况下,“军转民”生产的民用产品一度激活了沉闷多年的短缺市场,提供了人民急需的生活消费品,缓解了军工企业由于军品任务不足造成的困难。1983年8月,国家计委、国家经委和国防科工委联合召开“军民结合、发展民品”工作会议,在总结当时军民结合工作经验的基础上,讨论了“六五”时期后两年和“七五”时期民品科研生产的规划,把国防科技工业作为国民经济的有机组成部分进行统筹规划。1989年10月,国家计委、国家科委、国防科工委联合在北京召开了“全国军民结合工作会议”,会后提出了《关于进一步促进军民结合工作的请示》并由国务院、中央军委批转。在国家有计划的指导下,国防科技工业开展“保军转民”第二次创业,军工技术转民用出现良好开端。

为促进国防科技工业逐步向军民结合体制转变,第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议于1982年5月4日通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决定》,将第二、第三、第四、第五、第七机械工业部分别更名为核工业部、航空工业部、电子工业部、兵器工业部、航天工业部,撤销第六机械工业部,成立中国船舶工业总公司。同时,为适应中国人民解放军武器装备现代化建设,加强常规武器和战略武器科研、生产等工作的集中统一领导和管理,国务院、中央军委1982年5月10日决定,由国防科委(主管尖端武器装备的科研生产)、国防工办(主管常规武器装备的科研生产)和中央军委科装办合并,组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会,同时称中华人民共和国国防科学技术工业委员会(简称国防科工委),隶属中央军委建制,受国务院、中央军委双重领导,是中央军委统管全军国防科学技术工作的领导机关,也是国务院统管其所属各国防工业部门的领导机关。国防科工委成立之后,中国人民解放军实现了对常规武器和尖端武器的科学研究、设计、开发、立项、定型和生产的集中统一领导。此后,国家对国防科工委与国家计委、国家经贸委在国防科技工业民品管理方面的职责进行了微调,但总体趋势是将国防科技工业民品发展纳入国家整体规划计划之中。同一时期,国防科技工业部门进行了频繁的重组和公司化改组,将相关国防工业部逐步改为工业总公司。

在过去相当长的时间里,国防科研生产一直实行单一的国家指令性计划,主要采用行政手段管理。与这种建立在单一行政指令性基础上的计划管理形式相适应,在经费管理上,同样单纯依靠行政手段,实行“供给制”,实报实销。这种体制和运行机制,忽视甚至否定价值规律和市场调节的作用,已经不适应社会主义市场经济的要求。按照邓小平关于军工改革的基本方向是改成订货关系、实行合同制的指示精神,武器装备型号研制1987年开始普遍实行了合同制。通过合同这种契约形式明确和规范供求双方的权益关系,调动了研制部门和使用部门的积极性。国防科研生产改成订货关系,实行合同制,其实质是通过订货合同的方式落实国家指令性计划,在国家指令性计划下强化市场对资源配置的作用,把计划与市场两种手段综合利用起来,并通过合同这种经济契约的形式规范供求双方的权益关系,实现责、权、利的统一。

改革开放之前,我国一直坚持不从事国际军品贸易的立场,世界军品贸易市场完全为西方发达国家和苏联所垄断。根据邓小平关于打破“不当军火商”思想禁锢的要求,我国与一些国家和地区开展了军品贸易,进行了技术交流与合作。这是中华人民共和国成立以来对军品出口这一传统禁区首次勇敢的突破。为进一步加强对军品出口的管理,扩大军品外贸,国务院、中央军委1989年9月26日成立国务院、中央军委军品出口工作领导小组,办公室设在中央军委办公厅。同时,国防科技工业在坚持自力更生的基础上,积极发展国际技术交流与合作,从一些国家引进了部分先进技术。

为了加速武器装备的发展,中共中央1977年9月批准了国防科委的三年计划,决定集中力量,突出重点,大力抓好洲际导弹、潜地导弹和卫星通信卫星的研制、试验任务的(简称“三抓”)。“三抓”实际上是“两弹一星”形成能力的实践。同时,常规武器研制也迈上了一个新台阶。

20世纪80年代中期以来,重视研究发展战略和方针政策是国防科研计划工作的一个重大转变。1986年2月,国防科工委组织开展的《2000年的中国国防科学技术》研究工作,提出了2000年的国防科技发展战略和发展目标,为制定符合国情、国力,保证持续、稳定、协调的中长期计划提供了科学依据,对国防科技发展具有重要意义。1986年11月,中央正式批准由王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允四位科学家提出的“863计划”(国家高技术研究发展计划),按照军民结合、以民为主的原则,进行生物技术、航天技术、信息技术、先进防御技术、自动化技术、能源技术和新材料技术7个领域的高技术研究。“863计划”民用(5个领域)和军用部分(2个领域)的组织实施、监督检查、招标评议、阶段成果的评审和推广应用等,分别由国家科委和国防科工委负责。

为解决“三线”建设(即1964年以来在我国中西部地区的13个省、自治区进行的国防科技工业内迁和交通基本设施建设)的历史遗留问题,促进军民结合事业快速发展,国务院在20世纪80年代中期做出对“三线”军工企业“调整改造、发挥作用”的重大决策,成立了国务院三线建设调整改造规划办公室。以军工为重点,逐步展开了“三线”企业的调整改造工作,并投入了大量资金进行建设。整个“三线”调整搬迁从1983年开始,持续到2003年基本结束,历时近20年。在这20年中,国家投入上百亿元,将数百个项目列入计划,主要分布在四川、贵州、云南、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南8个省和重庆市的“三线”重点地区。在“三线”调整搬迁中,国家强调了企业调迁同产品开发、技术改造、产业升级和企业组织结构调整相结合,极大地改善了军工科研生产经营环境和职工生活条件,对于军工扭转经济困境,带动地方经济特别是西部地区经济发展起到了巨大推动作用。

国务院1993年启动新一轮机构改革,决定撤销航空工业部和航天工业部、撤销机械电子工业部,组建航空工业总公司和航天工业总公司,成立分管机械工业和电子工业的机械工业部和电子工业部。在国务院序列中继续保留国防科工委,仍属军队建制,由国务院、中央军委双重领导。至此,原六个独立的军工部门,除电子工业部外,其余五个都被改组为直属国务院的、由国防科工委归口管理的军民结合型专业公司,由政府行政部门向经济实体转变。这次改革,标志着国防科技工业向社会主义市场经济转轨迈出了重要一步。

到1992年,我军武器装备管理基本上形成了国防科工委负责型号研制和生产、总参谋部负责采购和部队保障、总后勤部负责维修的三家分管体制。为了加强装备管理的集中统一领导,中央军委1992年决定由总参谋部负责全军的装备维修工作,同时总后勤部司令部的维修处划归总参谋部装备部建制,军械、车船装备维修由后勤系统改归司令部系统。1993年,中央军委再次局部调整装备工作分工,总后勤部军械部并入总参谋部兵种部,同时通用车辆和陆军船艇装备的全寿命管理工作交总后勤部军交运输部统管。全军武器装备建设在中央军委领导下,由总参谋部抓总(统一规划计划、组织协调),具体业务工作由总参谋部、总后勤部和国防科工委分工管理。

在这一时期,我国在计划经济体制下对国防科技工业军民结合进行了富有成效的探索,军民互动性增强、对外开放程度提高、国防科技管理体制趋于集中统一,有利于国防科研生产水平的提高。但我国在苏联模式下形成的国防科研机构与生产厂家相分离的组织体系阻碍了技术创新;等级森严、刚性有余的组织结构也不利于对于技术进步至关重要的知识要素的流动。国防科技工业体制和武器装备管理体制都还不够顺畅,尚未从体制上解决维修与装备科研、订购、调配之间如何有机衔接的问题。这些因素影响了我国国防科研生产绩效的提高和国防现代化建设的步伐。

二、积极推进寓军于民阶段(1998-2004年)

这一时期,我国安全环境总体上保持稳定,但影响和平与发展的不确定因素在增加,传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖主义危害上升,霸权主义和强权政治有新的表现。美国1999年5月8日悍然轰炸中国驻南联盟大使馆。2001年4月1日,在中国海南岛沿海领域发生中美撞机事件。党中央判断,和平与发展仍是当今时代的主题,争取较长时期的和平国际环境和良好周边环境是可以实现的。在这一时期,武器装备得到重点发展,实现了历史性跨越,跨入了以全面自主研制为主、引进为辅的新阶段。同时,我国国防科研生产认真贯彻“军民结合、寓军于民”要求,国防科技工业快速发展,军民结合型高科技产业发展取得一定成效,为国家经济建设做出了贡献。国家在集中力量进行经济建设的同时努力加强国防建设的投入。这一时期,我国国防费支出由1998年的934.7亿元增长至2007年的3482亿元,年均增长率约为16%。

1998年3月,九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,撤销1982年5月成立的国防科工委,将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能统一起来,组建新的国防科工委,成为国务院的职能管理部门之一,不再列军委建制;保留国家航天局和国家原子能机构,对外代表国家、对内作为国防科工委的机构;在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部,负责军工电子的行业管理。同时,中央军委决定,以原国防科工委和总参谋部装备部为主体,组建隶属中央军委领导的总装备部,全军团以上部队相继成立了装备部(处)。1998年4月初,新组建的中华人民共和国国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总装备部正式成立。至此,中国人民解放军实行30年的“三总部”(总参谋部、总政治部和总后勤部)体制改变为“四总部”体制。总装备部业务归口的装备使用部门与国防科工委归口管理的军工科研生产单位,是装备订货和组织生产的关系,是需求和供应的关系。同时,按照政企分开、军民结合、适度竞争以及科研力量相对集中的原则,1999年7月1日在原五大军工总公司(中国核工业总公司、中国航天工业总公司、中国航空工业总公司、中国船舶工业总公司、中国兵器工业总公司)的基础上,分别“一分为二”,改组组建为军工十大集团公司。2001年又将信息产业部原军工研究院所组成中国电子科技集团公司。军工集团公司组建以后,市场意识、竞争意识和自主发展意识普遍增强,军工企业脱贫解困工作取得显著进展。军工研究院所开始不同形式的调整改革,有的组建为科技型企业集团,有的改组为科技型企业,基础研究院所大部分成为国家非营利机构。这次改革实现了武器装备需求与供应的分别管理。

这一时期,军民结合方面最突出的变化是民用创新要素开始进入军品领域(即“民参军”),并且发展很快。国务院2005年2月出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出,要坚持军民结合、寓军于民的方针,鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化。国务院2006年2月发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》指出,我国将改革军民分离的科技管理体制,建立军民结合的新的科技管理体制。国防科工委从2005年起相继颁布了《关于推进军工企业股份制改革的指导意见》《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》《关于深化国防科技投资体制改革的若干意见》,以推进国防科技投资的多元化和国防科技工业的对外开放。国防科研生产基本上形成了“小核心、大协作”武器装备科研生产能力结构,该结构以军工科研单位为主导力量、中国科学院和地方研究型大学为重要研究力量、其他地方教育科研机构和民营企业为补充。但是,民用科研生产资源进入军品市场还面临着一些法律、政策和管理制度等方面的限制。

总之,这一时期,军民创新要素互动有了新的内涵,对外开放程度扩大,寓军于民的国防科研生产结构初步形成,国防科技工业供应能力和创新能力有了很大提高,武器装备实现了历史性的跨越发展。但是,国防科技工业和武器装备管理体制还没有完全理顺,国防科研院所和军工企业的体制改革滞后,自主创新能力、国防科研生产能力与打赢未来高技术局部战争的要求不相适应,军民结合高技术产业对国民经济的贡献率还比较低,产业结构还有待优化。

三、军民融合发展初级阶段(2005-2016年)

党的十七大以来,军地相关部门认真贯彻党中央、国务院、中央军委关于军民融合的指示精神,积极探索、大胆改革,军民融合发展取得积极进展。2008年3月,国务院启动了新一轮机构改革,整合国家发改委的工业行业管理有关职责、国防科工委核电管理以外的职责以及信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,组建工业和信息化部。这是我国推进信息化和工业化融合、推进高新技术与传统工业改造结合、促进工业由大变强的重要举措。对国防科技工业而言,这是推动国防科研生产根植于整个国家科技工业基础之中、建设军民融合国家创新体系的一个里程碑。工业和信息化部成立后,国务院国防科工委不再保留。以原国防科工委为基础,整合原信息产业部军工电子管理部门,组建国家国防科技工业局(简称“国家国防科工局”),归工业和信息化部管理。国家国防科工局承担了原国防科工委组织协调武器装备科研生产的重大事项、保障军工核心能力建设等职责,以及原信息产业部的军工电子管理职责。为推进军民结合工作,工业和信息化部内设军民结合推进司,负责提出军民两用技术双向转移、军民通用标准体系建设等军民结合发展规划,拟订相关政策并组织实施,推进相关体制改革。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构的牌子,代表国家参加国际航天组织、国际原子能机构及其他政府间国际组织和有关活动,履行有关职责,具体业务可委托国家国防科工局承办。

为贯彻落实《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》(国发〔2010〕37号),2011年底成立了由国务院和军队23个部门组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组。该小组负责贯彻和落实国发〔2010〕37号文件规定的各项任务,协调解决军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设的重大问题。北京、四川、云南等20多个省份相继成立了由省(市)长或主管副省(市)长牵头的领导小组,统筹协调军民结合工作。这标志着军民融合发展体制建设进入了部门之间协调解决的阶段。

在法规政策制度建设方面,党的十七大以来,国家加大了对军民融合发展的政策法规建设力度,将改革成果制度化,取得了丰硕成果。军民融合发展政策制度的设计主体涵盖国务院、中央军委以及国家相关部门、总装备部等,内容覆盖了整体部署、市场准入、推行竞争、项目管理、企业改革、资产管理、退出管理等多个方面,为推动军民融合发展工作提供了基本遵循。在信息互动平台建设方面。工业和信息化部2014年开通了国家军民结合公共服务平台,总装备部2015年开通了全军武器装备采购信息网,初步搭建起军民之间信息交流的平台。在科技成果双向转移方面,工业和信息化部从2009年开始牵头组织定期编制发布年度“军转民”和“民参军”目录,拓宽了军民技术信息沟通渠道;总装备部会同有关部门于2010年启动国防知识产权战略实施工作,围绕国防知识产权的创造、运用、保护、管理等关键环节,探索建立国防知识产权制度。在竞争性采购制度建设方面,根据中央军委关于深化装备采购制度改革的部署,海军2010年启动装备采购制度改革全面试点,总装备部2010年开展装备采购审计和评价试点,逐步探索适应社会主义市场经济要求的装备采购制度机制。

此外,国家还加大了对军民结合产业的支持力度,工业和信息化部开展了军民结合示范基地认定工作,截至2014年共认定了26个基地,相关地区军民结合产业快速发展。

四、军民融合深度发展阶段(2017年以来)

党的十八大以来,在习近平关于军民融合发展重要论述指引下,军地各有关方面认真贯彻党中央、国务院、中央军委决策部署,积极探索、勇于创新,融合意识明显增强,融合氛围日益浓厚,融合实践不断丰富,融合效益逐步显现,军民融合发展迈出历史性步伐,逐渐步入提速增效的快车道。

(一)军民融合发展体制改革基本到位

党的十八届三中全会把军民融合发展改革纳入全面深化改革总体布局加以推进。中共中央政治局2017年1月召开会议决定设立中央军民融合发展委员会,习近平总书记担任主任,旨在强化对军民融合发展的集中统一领导。中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构,统一领导军民融合深度发展,向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。中央军民融合发展委员会下设的办公室是委员会的办事机构,具体负责军民融合发展各相关工作的综合协调、督导落实。目前,各省(区、市)军民融合发展委员会均已建立,委员会办公室均已批复组建(部分地区办公室已完成组建并运行,少数地区办公室正在组建)。这些标志着我国军民融合发展两级组织管理体系已经建成,制约军民融合发展的体制性障碍基本排除。

(二)战略规划和统筹机制显著加强

中共中央、国务院、中央军委2016年印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》,着眼国家安全和发展战略全局,明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施,是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件。国务院、中央军委同年颁布《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》,作为“十三五”期间深入实施军民融合发展战略的顶层设计,是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。上述文件与中央军民融合发展委员会2018年3月审议通过的《军民融合发展战略纲要》,构成了我国军民融合发展的顶层战略规划体系。再加上各领域专项规划、各地区发展规划,我国军民融合发展战略规划体系基本建立。其中,《“十三五”国防科技工业发展规划》《“十三五”科技军民融合发展专项规划》以及人防、交战、国民经济动员等专项规划引起各界关注。目前,《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》部署的重大示范项目大部分已经启动,一批重大工程正在加快推进。此外,军地有关部门还发布实施了《国防交通法》《军人保险法》等,军民融合综合性法律立法工作加紧推进。《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的实施意见》《“十三五”期间推进军事后勤军民融合深度发展的实施意见》《经济建设与国防建设密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法(试行)》等行业性、领域性政策法规相继印发,军民融合发展相关财政、税收、金融政策进一步完善,资金保障渠道不断拓展,军民融合发展的环境条件不断改善。

(三)重点领域军民融合不断深化拓展

基础设施建设贯彻国防要求逐步落实,网络和信息化军民融合取得新突破,军民结合产业日趋壮大。启动实施了首批41家军工科研院所改革,深化论证空域管理体制、军品定价议价规则、装备采购制度等改革方案,全面推开武器装备科研生产许可与装备承制单位联合审查工作机制。在全国范围内推广军民大型国防科研仪器设备整合共享、以股权为纽带的军民两用技术联盟创新合作、民口企业配套核心军品的认定和准入标准3项创新举措。修订武器装备科研生产许可目录,范围比原有目录缩减62%,准入门槛大幅降低,“民参军”打开新局面。目前在已取得武器装备科研生产许可证的主要企业之中,民口企业已占2/3以上。“民参军”企业由过去只是承担一般配套产品,向承担系统级总体任务迈进,在微小型、无人系统、微纳米等前沿领域逐步发挥重要作用。军民科技协同创新加速推进,“北斗三号”开始全球组网,为亚太区提供服务的精度已达米级;“嫦娥三号”实现首次地外天体的软着陆和月面的自动巡视探测;“天宫二号”和“神舟十一号”载人航天飞行任务圆满完成;我国首颗地球同步轨道高分辨率的遥感卫星“高分四号”目前已投入使用;大飞机C919实现首飞,新一代大型和中型运载火箭顺利完成首飞,航空发动机和燃气轮机重大专项取得重大技术突破。重大安全领域融合发展全面推进,公共安全和应急能力建设持续加强,海外综合保障能力稳步提升,依托国民教育培养军事人才深入开展。重大工程建设陆续展开,海洋环境调查测量、南海岛礁扩建等进展顺利。军队保障社会化成效明显,全面停止有偿服务扎实推进。军队出色完成抢险救灾任务,积极参与脱贫攻坚和生态文明建设,军政军民关系进一步巩固发展。

(四)区域军民融合蓬勃发展

各地积极探索区域军民融合发展新模式。各省(区、市)结合地区特点制定推进军民融合发展的具体意见和规划计划,设立各类专项领导小组和专门办事机构,充分挖掘本地区潜力,因地制宜推动国防建设与区域经济融合发展。河北省对本地区军民融合发展政策进行整体筹划,启动编制“1+5”政策体系,即提出引导全省军民融合发展的总纲领(《指导意见》)以及涵盖军民融合产业、与军工集团公司合作、军民科技协同创新、军队保障社会化、雄安新区创建国家军民融合创新示范区等重点领域的5个“行动计划”。又如,贵州省出台《贵州省通用航空产业发展规划》,江西省出台《加快推进通航产业发展的若干措施》,陕西省出台《关于贯彻落实国家中长期航空工业发展规划(2013—2020)的实施意见》《关于支持无人机产业加快发展的意见》。为落实国家《国防动员建设“十三五”规划》要求,湖南省、吉林省、山东省、宁夏回族自治区和西藏自治区等分别出台本地区的《国民经济动员“十三五”规划》。省军区系统军民融合协调职能得以拓展。军地科技信息交流、科研资源共享不断深化。地方市政对部队基础设施建设保障力度加大。中央军民融合发展委员会2018年3月审议通过的《国家军民融合创新示范区建设实施方案》为指导,重点省(区、市)军民融合创新示范区创建活动积极开展,一批信息共享、投资融资、孵化转化平台相继建成。山东青岛军民融合创新示范区建设,瞄准“海军需求+海洋产业”的定位,先行先试成效显著。四川省积极创建新型军民融合金融服务体系,在全省推广银行、保险等金融机构设立军民融合专业分支机构的经验做法,建立完善军民融合企业信贷风险补偿和分担机制,探索推动省级产业基金领投、社会资本跟投的新型投融资模式。此外,江苏省编制完成《江苏省军民融合产业发展基金方案》,推动设立省级军民融合发展产业投资基金;天津市积极参与国家级军民融合发展产业投资基金筹建工作,为军民融合相关产业项目拓展融资渠道、提供基金扶持便利;安徽省积极建立省级军民融合投资基金(子基金),为技术研发、产业孵化、项目实施等提供融资支持。

跨地区军民融合发展呈现新特点新态势。上海创办军民两用技术促进大会,得到国家科技部、工信部、军委装备发展部、军委科技委等支持,集交流、展示、推介、对接、服务于一体,以上海和长三角地区为重点,挖掘民企参军优势、搭建对接交流平台、畅通转移转化渠道、激发创新动力活力,产生良好社会效益。2018第五届上海军民两用技术促进大会,首次设置了主宾省江苏省(今后主宾省将由江苏、浙江、安徽等省轮流担任)。预计这一做法,将有力助推长三角等跨行政地区加快形成军民融合深度发展格局。