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推进装备保障军民融合深度发展问题研究

2018-11-19 09:16

作者:杨东星

1推进装备保障军民融合深度发展面临的矛盾问题

1.1思想观念还没有摆脱束缚。随着科学技术的迅猛发展,部队装备更新换代速度不断加快,信息化、智能化程度越来越高,为战斗力提升发挥了重要作用,这些装备的研发设计不仅归功于部队科学的顶层设计,更凝聚着地方企业和科研院所的智慧和力量,已初步形成军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系, 基本实现国防建设和经济建设的良性互动。目前看,军与民之间产品的互通性、技术上的渗透性和需求上的依赖性越来越强,尤其是通用装备社会保有量越来越多,部分主机配件、通导设备等大部分来源社会市场,且很多地方产品的信息化、智能化程度远远高于部队,平战时均可广泛运用,且部队高新装备的应急保障也必须由传统的部队单一保障向军民联合保障转变。但是,由于参与军民融合“三方”:即部队、政府和企业,还没有站在全局高度,认清战略意义,转变思想观念,把协同推进装备保障融合发展摆上重要议事日程。许多政府机关还没有把军民融合作为国家战略,真正发挥“管理者”宏观调控的作用,对军工企业的产业结构布局和调整进行长远规划,对“军转民”、“民拥军”政策实施有效引导;地方企业大多对国家安全与发展视为一体的意识还比较淡薄,过分追求经济效益,害怕背“包袱”,“无利不起早”,还没有立足部队装备建设长远发展抓配套建设和保障训练,部分企业还存在装备卖给部队就不管不问的现象,造成部队在一定程度上存在对高新装备不会用、不敢用、不会修、不敢修等问题;部队由于受自我封闭、自我循环、自我发展、自我服务的传统装备保障理念影响,存在战时怕社会力量跟不上、平时怕保障力量丢“饭碗”等思想,造成地方企业想进进不来、想保保不上,在一定程度上制约了装备保障军民融合的深度发展。

1.2体制机制缺乏顶层设计。我国社会化装备保障资源成份复杂,有大型国有企业、军工集团、股份制公司、私营企业等等,要想实现装备保障军民融合深度发展,必须建立健全完善的体制机制确保规范运行。近年来,军地双方就充分发挥社会保障资源优势参与部队装备保障进行了有益的实践探索,有的部队与军工集团和科研院所,以及装备售后服务机构和器材供应网点签订了合作协议,部分通用装备纳入厂家技术服务范畴,初步形成了军地联合保障的基本模式。但由于军队从军委、战区、军兵种到部队,地方从国家机关、军工集团到承研承制单位,没有建立权威的联系机构、指挥机构和组织机构,导致工作始终停留在“有故障求帮助、有问题求合作、有任务求配合”的低层次上,缺乏顶层设计、通盘考虑,各自为战、零敲碎打、不成规模、不成体系的现象比较普遍,在获得短期效益的同时,也为完成装备应急保障带来了诸多不稳定、不确定的因素。

1.3法规制度缺乏有力支撑。军民融合发展涉及军队、政府、企事业单位等多方利益,组织复杂、政策性强,而社会保障实体与军队又不存在隶属关系,组织协调难度大。近年来,部队先后出台了《关于进一步推进军民一体化装备维修保障建设工作的意见》和《深化装备保障体制改革实施意见》等政策规定,各战区层面也初步探索形成了关于平战时装备保障军民融合发展的一系列研究成果,为装备保障军民融合深度发展奠定了法规支撑和理论依据。但这些意见规定均没有法律效力,缺少国家层面的配套法规制度,在执行效力上缺乏强制性,在内容上还有失系统性,存在指导关系不顺畅、主体责任不清晰、制约机制不健全等问题,难以保证装备保障军民融合发展的常态运行。

1.4保障力量缺乏体系融合。未来智能化、信息化条件下一体联合作战,装备保障工作面临着保障内容多、范围广、强度大、难度高、时效性强等诸多问题,一旦爆发战争,极易出现平时有限储备与战时大量、迅速需求之间的矛盾,仅靠军队自身力量难以满足保障需要,特别是近年来新增新型装备千余种,与智能化、信息化技术相关的专业工种数量不断增多,而部队保障机构在数量规模、岗位设置、人才储备等方面并没有同步跟进,尤其随着军队编制体制改革的不断深入,部分岗位由于裁减撤编编制人员少与保障任务重的矛盾日渐凸显,加之新编制岗位人员在选拔、培训、使用和保留上还没有形成有效的运行机制,在一定程度上影响和制约了部队自我保障能力,而丰富强大的社会保障力量还未完全融入到军队现代力量体系之中,无法对部队装备保障能力的形成进行有效的补充和加强。近年来,虽然部队各级在协调地方力量为部队实战化演训、非战争军事行动等重大任务提供技术支援等方面进行了有益的探索实践,但由于受地方装备生产企业、大修工厂和配套厂家等社会保障力量的责任主体、维修等级、运用时机和参与程度的影响,导致其优势作用发挥还不够明显。

1.5保障资源缺乏统筹利用。目前,全军通用装备研制生产主要以军工集团为主,包括近千个军工企事业单位、百余个国家级科研和研发机构、几十个产业化的科研生产基地,据不完全统计,东北地区就拥有装备大修厂10余个、军工企业30余个、担负军工研究任务或技术保障能力的地方企业及高校和研究所近800余个,基本涵盖了装备机械制造、光电信息、自动控制、软件研发、网络技术等各个领域。据综合估算,装备保障所需的各种力量资源,社会现有存量覆盖指数近60%以上,但在地方保障资源利用的广度、深度、力度上都还有很大差距,即便是有限的“联合”,也多为部分领域、部分阶段的局部性、临时性协调,大多是凭感情的短期行为,处于靠关系的不稳定状态,“事一完,机构散”、“人一换,线就断”的现象比较普遍,社会化装备保障的多元技术和资源优势还未得到有效聚合。

2推进通用装备保障军民融合深度发展的对策建议

为快速实现装备保障军民融合深度发展重要任务,必须从未来战争装备保障的地位和作用出发,确立大的装备保障观,摆脱习惯模式,顺应社会主义市场经济发展趋势,克服“大而全、小而全”的本位主义思想,正确理解军民融合深度发展的重要性和必然性,统筹兼顾,军地协调、地方协调、军内协调,互相衔接、互相促进,逐步深化。建立以任务需求为牵引,以能力提高为目标,以平战结合为基点,以力量融合为核心,以制度机制为保证,构建以军队为主导、以国防军工企业为支撑、以社会保障资源为补充的“联修、联供、联训、联保”的装备保障军民融合深度发展格局。

2.1把握正确发展原则。实践中,应遵循以下基本原则:一是军方主导。坚持军队建制保障力量主体地位不动摇,以保持提高部队战斗力为着眼点和落脚点,充分发挥地方保障资源优势,不断增强装备核心保障能力,切实提高社会化装备保障效益。二是体系建设。要在确保军队装备核心保障能力的前提下,最大限度地把国防军工企业力量和社会科技力量纳入军队装备保障力量体系,推进机制创新和制度建设,消除体制障碍和技术壁垒,建立基于装备全寿命周期和广泛竞争的社会化装备保障机制。三是互利共赢。必须紧紧围绕富国强军的战略目标,兼顾提高军事效益、拉动经济效益和催生社会效益,切实增强社会化装备保障的聚合力、吸引力,做到相互协调、互促共进、双赢互利。四是完善配套。着眼提高基于信息系统体系作战装备保障能力,在装备维修保障、器材筹供、条件建设、力量运用、资源配置等各个方面,坚持法规配套、规范运行、综合集成、合力建设、简化环节、优化流程,进一步完善配套社会化装备保障体系建设。五是良性发展。要坚持统一领导,协调发展,结合实际科学论证装备社会化保障的范围、领域和程度,防止出现军转民过于激进导致结构比例失衡,过于倚重市场机制出现的当企业利益与军民融合发展发生矛盾市场调控作用减弱、失效甚至是行业垄断等问题,从而影响军民融合深度发展,确保装备装备保障军民融合健康发展、整体高效。

2.2改革组织领导体制。为提高军民融合发展质量效益,中央军民融合发展委员会作为中央层面的军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构,应尽快指导部队、中央(地方)职能部门共同研究制定装备保障军民融合发展法规政策,协调军民融合中的重大关系。一是军委层面,要设置统筹装备保障军民融合的组织领导机构。把现有军地各方负责装备保障和管理的职能部门进行统合,设立综合性的装备保障军民融合组织领导机构,对内协调提出装备科研立项、研制生产、订购配发过程中各保障要素的配套需求,对地方装备生产企业、社会保障资源提出顶层政策法规约束,对下指导部队按职能落实军民融合装备保障要求,建立起组织完善、指挥灵便,分级负责、关系顺畅、运转高效的军民融合装备保障体系。二是在部队层面,要明确定位军民融合装备保障职能。主要负责提出装备使用用途、编配数量及质量、技术性能、保障需求,统计地方装备保障资源研制生产能力、储存数量及分布,并按职能运用社会化装备保障力量,组织实施军地“联修、联供、联训、联保”活动,监督社会化装备保障的质量效益。三是在社会层面,要合理统筹军地各方责权利关系。在坚持军事效益为主的前提下,充分考虑经济效益和社会效益, 明确地方在军民融合装备保障中的责任、职能、权益及安全保密等方面的要求。

2.3  健全法规制度体系。以立法形式将装备保障军民融合发展上升为国家意志,用以规范和确保国防建设与经济建设协调发展,是世界各国的一致做法。美国先后颁布了《国防工业技术转轨、再投资和过度法》、《1994年度联邦采办改革法》等法规,俄罗斯颁布了《俄罗斯国防工业军转民法》、《俄罗斯国防订货法》等法规。进入21世纪,英,法、印等国也都出台了一系列相关法规,为军民融合提供了法律保障。因此,必须不断建立完善与军民融合装备保障相配套、相适应的法规制度,确保工作有法可依、有据可循。一是制定国家级的基本法规。在《国防动员法》基础上,研究完善《国防物资动员法》、《战略与重要物资储备法》、《军民通用装备物资征用条例》、《军民通用科技人员参战支前条例》等配套法规,增强军民融合装备保障的可靠性和约束性。二是制定军队级的综合性法规。如《军民融合装备保障条例》等能够统一指导各部门军民融合装备保障工作的通用法规,明确阐述军民融合装备保障工作的指导方针、基本政策,规定军民融合装备保障的具体实施程序和方法内容,便于指导工作开展。三是制定其它专项配套法规。根据不同军民融合装备保障主体特点,制定和完善相关配套法规,对军民融合装备保障组织与管理范围、责任、程序,以及合同、军队资产管理、加强监控等问题做出具体明确规定,尤其要明确军地双方在军民融合装备保障中的权利和义务。

2.4 建立刚性运行机制。制度机制管根本。必须把机制建设作为深化军民融合装备保障的有力抓手,确保工作常态推进、高效运行。一是军地动员机制。依托军队思想教育、全民国防教育,通过广播电台和电视台设置专栏、政府网站增设专题网页等多种渠道,加大动员宣传力度,增强认同感和责任感,激发全民参与热情,营造“上下齐心做工作、积极主动搞协调、凝聚合力抓落实”的浓厚氛围。二是通联协作机制。要定期召开联席会议,共同分析形势、探讨问题、部署任务,使装备保障中出现的问题能够得到及时有效处理;军地有关部门采取联席会议等形式,加强装备业务层面沟通,对急需解决、长期难以解决的问题,及时提交联席会议进行协调,确保军民融合装备保障沿健康轨道有序运行。三是信息共享机制。推进区域一体化装备保障调控中心建设,实现战区内社会化装备保障信息融合、互通与共享;联合研发社会化装备保障资源信息应用平台,建立可靠的社会化保障网络,实现军地资源相互支持、相互借势、互通有无,确保需求实时可知、资源透明可视、行动精确可控。四是政策激励机制。改革采办制度,消除军民融合壁垒。通过引入竞争机制,允许私营企业与军方保障实体平等开展竞争性招标;在武器装备采购中尽量采用商用惯例、规范和标准,降低民企进入军品市场的“门槛”。采取灵活军品定价,激发私营企业参与军品研制生产积极性。以“固定价格”、“固定价格+奖励”、“成本+定酬+奖励”、“成本+定酬”等多种定价方式,鼓励先进民用技术企业参与军品研制生产。实施优惠政策,通过利益引导企业走装备社会化保障道路。

2.5 融入联合保障模式。军民融合装备保障要实现由“平时为主”向“平战一体”的转变,逐步构建“平战一体”的装备保障模式。一是委托式保障。由军队对所需通用装备及保障力量提出要求,将装备研制、生产、维护、人才培养等委托社会同类机构承担,军队负责使用并支付相应劳务费用,既可充分调动社会力量,融入社会先进技术和科研成果,又可大大减轻军队保障负担。二是储备式保障。对于军地要求和需求不同的装备,平时不需批量列装部队,但战时可能突然增加用量需求。如平板拖车,民用多为30吨以下拖车,部队战时运输坦克则需要50吨以上拖车,可征用空间较小。国家和军队层面可在经费上给予社会一定支持,按照部队战时需求发展,平时作为技术储备,战时随时可以征用。三是协约式保障。部队依据保障需求,遵循就近就便、集中高效的原则,通过与地方拥有相关保障资源的单位和个体签订合同协议,明确战时征用范围和条件,确保战时保障资源迅速集中,实现装备快速保障和战斗力迅速生成。四是应急式保障。在没有协约保障情况下,部队又急需某种社会资源力量支持,可临时对地方企业下达研制、生产任务或直接利用社会资源力量,这需要法律法规的强制约束,也是对协约式保障模式的有益补充。

2.6 合理调控保障资源。按照“平时服务、急时应急、战时应战”的要求,精确预测保障需求,合理调控保障资源,确保资源发挥最大保障效益,形成完备的整体保障体系。一是高度融合的保障力量体系。建立与国防军工企业的战略协作机制,加快新型装备修理能力建设,把军队装备修理工厂建成基地维修保障和战略支援保障的主体力量;建立与承研承制单位相对稳定的新型装备技术保障队伍,组成保障预备队或保障班组,编入部队战役和战术保障机构,定期组织联合演练,形成联合保障能力。二是基于能力的维修保障体系。依托区域保障机构,统筹利用军地保障资源力量,深化拓展基地联合维修、返厂承包维修、现地支援维修、社会力量维修保障模式,实施常态技术服务和专项伴随保障,不断提升区域保障机构保障能力,并同步研究完善平时支援修理、战时联合保障的机制和流程。三是联合高效的器材储供体系。突出主要方向、热点地区作战需求,依托有关厂家和地方物流资源,采取关键部件以厂代储、易损器材垂直采购、通用零件委托生产等方式,适时、适地、适量、适用进行合理规划储备,适当增加前沿地带储备数量,构建形成纵深梯次的器材储备网络和及时高效的器材供应体系。四是优势融合的人才培训体系。聚合军工企业及军地院校等多方力量资源于一体,采取随产跟训、接装培训、外请帮训、院校代训、军地联训等多种方式,拓展培训渠道,提升培训实效,形成军事教育与国民教育并举、院校教育与部队训练互补、人才培养与人才培训结合的装备保障人才培养新格局。