习近平主席指出，推进军民融合深度发展，“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”法规制度是调控和管理社会事务的重要手段，既能起到有效的规范约束作用，同时也能够发挥积极的引导、激励作用。一个国家或者地区的国防实力、科技实力及其创新能力以及对经济社会发展的推动力和贡献的大小，很大程度上取决于其法规制度体系是否健全与完善。

军民融合法规制度建设的基本情况

　　新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，随着我国经济社会发展和社会主义市场经济体系建立，军民融合发展取得了显著成就。

　　从军民融合的组织体系和运行机制来说， 《中华人民共和国宪法》确立了党的领导和人民代表大会制度、国务院领导和管理国防建设事业、中央军委领导全国武装力量等基本制度； 《中华人民共和国国防法》明确了全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军委等国家机构在国防事业中的职权及相关制度等，对武装力量、边海空防建设、国防科研生产和军事订货、国防经费和国防资产、国防教育、国防动员和战争状态、公民个人和组织的国防义务和权利、军人的义务和权益等进行了规范；《中华人民共和国国防动员法》规定了国务院、中央军事委员会共同领导全国的国防动员工作、国家国防动员委员会在国务院和中央军事委员会的领导下负责组织指导与协调全国国防动员工作等制度。

　　在军民融合的重要领域国防科技工业、国防教育和人才培养、基础设施和经济建设贯彻国防需求等方面，对相关法律法规和政策制度等也进行了规范。在国防科技工业方面， 《国防法》对国防科技工业体系的建立与完善、国防科技工业的方针、国防科学技术的研发、国防科技生产的领导和计划调控、国防科技人才的培养以及武器装备和其他军用物资的采购供应等都做了较为系统和原则性的规定；《政府采购法》《公司法》《全民所有制工业企业法》《个人独资企业法》《合伙企业法》《标准化法》等法律中也对国防科技工业军民融合相关事宜进行了规范。此外，国务院和相关部门还颁布了军民融合的若干法规和规章，如《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005年）、《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》（2007年）、《关于大力发展国防科技工业民用产业的指导意见》（2007年）、《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》（2007年）、《关于进一步推进民用技术向军用技术转移的指导意见》（2007年）、《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（2010年）等规范国防科技工业军民融合的法规政策。

　　在国防教育、人才培养和后勤保障社会化等方面，《国防法》《国防教育法》《兵役法》《现役军官法》《预备役军官法》等相关法律，对国防教育的义务和责任、国防教育的方针与原则、国防教育的组织、国防教育的对象、国防教育的经费保障和服务等做了原则和专门性的规定。2000年5月，国务院、中央军委颁布了《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，同年12月， 《现役军官法》明确把接收普通高校毕业生由过去的辅助渠道上升为军官的主要来源，将依托地方大学选拔培养军队干部作为国家意志、政府行为确立下来，使军民融合的军队人才培养有法可依。2002年，国务院、中央军委下发了《关于推进军队后勤保障社会化有关问题的通知》，对军队后勤保障社会化的相关问题进行了规范。2012年， 《军人保险法》颁布实施，对军人伤亡保险、退役养老保险、退役医疗保险和随军未就业的军人配偶保险进行了规范。

　　在国家基础设施贯彻落实国防需求方面， 《国防法》《人民防空法》《军事设施保护法》《国防交通条例》《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》等法律法规，对军事设施保护、军工关键设备设施管理、人民防空工程维护、国防交通设施等基础设施建设军民融合相关事宜进行了规范。

　　在应急应战和国防动员方面，《国防动员法》《突发事件应对法》等法律也初步规范了若干基本制度，主要包括国防动员计划和实施预案制度、国防动员潜力统计调查制度、建设项目和重要产品贯彻国防要求制度、预备役人员储备和征召制度、战备物资储备与调用制度、装备动员制度（军品科研生产及维修保障）、战争灾害的预防与救助制度、国防勤务制度、民用资源征用与补偿制度等，这些制度都在一定程度上体现了军民融合的要求。

　　但是，正如习主席所指出，当前“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题”。军民融合法规制度建设方面，存在着顶层设计统筹不够、法规制度系统性不强，立法机制不完善、法规制度协调性不够，政策导向不合理、法规制度科学性不够，重原则轻实践、法规制度操作性不强等突出矛盾和问题。例如，现有的法律法规和政策制度，大多数并不是专门针对军民融合本身，尚未形成一个结构合理、全面系统、配套完善的政策法规体系。一方面存在明显空白，如《军民融合法》《国防科研生产法》《军事采购法》等一些重要的顶层法律尚未制订或出台，对于军民融合创新发展至关重要的军民两用技术转移、科研资源条件共享、相关权益分配等方面也缺乏明确的政策制度保障和依据；另一方面交叉重复问题比较突出，由于军民融合相关职能分散于军地多个职能部门，加之缺乏专门立法协调机构和协调机制，造成已经出台的一些政策法规和文件相互之间协调不够，对同一问题存在多头立法，出现不衔接乃至相互冲突的现象，有的法规政策过于强调原则性而指导性不强，有效指导军民融合发展实践不够，等等。解决这些阻碍军民融合发展的深层次障碍，必须继续深化改革，解放思想，破解难题，化解矛盾，消除阻力，推进军民融合向深层次发展。

加强军民融合法规制度建设的对策建议

　　针对当前制约和影响我国军民深度融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，必须采用改革的办法、创新的思路、系统的设计、坚定的决心、稳健的步伐，按照重大改革于法有据的基本原则，将军民融合深度发展法规制度建设纳入“四个全面”战略布局，重点围绕军队、政府、社会三方主体，责、权、利三类关系，以及行政、计划和市场三种手段，纠正、健全和完善各层面、各领域、各环节法规制度的缺位、错位和越位，加速构建由法律法规规章和各类规范性文件为主体的中国特色军民融合深度发展法规制度体系，充分发挥法规制度在军民深度融合中的引导、规范和保障作用。

　　1、 将军民融合深度发展法规制度有机纳入中国特色社会主义法治体系统筹规划、整体推进

　　适应当前形势需要和未来发展趋势，吸收借鉴世界主要发达国家的经验做法，从全面推进依法治国的战略高度，将军民融合深度发展法规制度建设纳入中国特色社会主义法治体系总体布局，统筹规划、整体设计，推动军事法规体系融入国家法律体系，为实现经济建设和国防建设融合发展提供法治保障。

　　2、 借鉴经验，推进军民融合法规制度体系有机嵌入

　　结合下一步中央和地方各级军民融合领导管理机构的建立和完善，将法规制度建设作为各级领导管理机构的核心职能和专门任务，下大力气扭转之前因体制机制“军民二元分离”导致各层面、各领域、各环节军地法规制度相对分立、彼此割裂、相互脱节的传统惯性和路径依赖，确保实现涉军类法律、法规、规章及相关条款内容的权威统一、系统配套、高效适用。

　　3、 严格立法，推动军民融合法规制度体系有效对接

　　要贯彻依法治国基本方略和依法治军总体要求，统筹考虑完善军民融合法规制度建设的顶层设计，建立军地相关法规制度统筹、协同、联动的监督、审查、论证、评估、咨询等专业机构，健全和完善多层面、多领域、多形式的军地立法协调工作机制，进一步强化军地各级、各类立法机构之间的横向协调、纵向对接、分工协作。

　　4、 迎难而上，推升军民融合法规制度体系系统发展

　　军民融合相关法规制度的“结合部” 或者“边界线”，往往都是军地双方“两不管”或者“交叉管”，导致“管不住” “管不好” 的“断头路” 和“老大难”问题。为避免实际工作中法规制度的缺位、错位和越位，应将其作为深化改革的“硬骨头”，研究列出任务清单、解决方案和实施路线，纳入国家政治、经济、科技、文化、社会，尤其是国防和军队改革的总体安排和决策部署，实现全局统筹与局部调整、宏观管理与微观协调、长远设计与当前建设的有机统一、衔接配套。

　　5、探索建立军民融合深度发展的法规制度体系

　　按照党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要提出的“推进军民融合发展立法”的决策部署，当前和今后一段时期，加强军民融合深度发展法规制度建设，必须以党的路线、方针、政策和宪法、国防法等上位法为依据，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“顶层主导、需求牵引、统筹规划、协同推进、急需先行、立改并举”的原则，努力实现军地相关法规制度建设的全要素融合、全过程协同、全周期联动，逐步构建起体系完整、门类齐全、结构合理、衔接配套，有效覆盖军民融合深度发展各层次、各领域、各环节的法规制度体系。

　　6、修订现行法律法规制度

　　在修订《宪法》《国防法》等基本法律和《国防动员法》《产品质量法》《政府采购法》《公司法》《合同法》等专门法时，将贯彻落实军民融合发展战略作为基本理念和法定内容明确提出，并在立法程序上充实完善军地法案提出和法规规章立项、调研、起草、征求意见、修改、审查等相关条款内容，在根子上破解军地法规制度建设“两张皮” 问题，有效推动军地相关法规制度建设的兼容、衔接、配套。

　　7、 调整优化法规制度体系

　　由军民融合领导管理机构牵头，汇总国家和军队各层次、各部门、各行业领域有关军民融合深度发展的立法需求，划分为基本法律、专项法律和单项法律三大门类，法律、法规、规章和规范性文件四个层次，以及人才培养、科技创新、信息共享、资金扶持、产业发展、基础设施和社会服务等若干重点领域，在体系设计、优化整合、综合归类、研究论证的基础上，按照轻重缓和成熟条件的优先顺利，分层级、分类别、分批次纳入国家和军队相关立法和修订的规划计划，尽快填补军民融合基本问题、重要领域、重点工作和关键环节的法律法规空白。

　　8、加强军地法规制度体系衔接

　　突出军地各级、各类立法机构在军民融合深度发展法规制度建设工作中的主体地位，坚持“立、改、废、释”并举，全面、系统梳理用于调整军地、军民之间相互关系的涉军类法律法规规章和相关条款内容，以及军地各级、各部门制定发布的军民融合发展相关决定意见、措施办法、规定要求和规划计划等规范性文件，摸清底数、列出清单、协同攻关，制定新法、废止旧法、修改成法，重点清理和修订过时、相抵触、不适用的法律法规规章和政策性文件及个别具体条款，努力解决军地相关法规制度不协调、不统一、不衔接、不一致等问题。

　　9、强化政策制度作用发挥

　　充分发挥方针政策、决定意见、措施办法和规划计划等政策性文件的灵活性、针对性、时效性和可操作性，适应现阶段我国军民融合发展总体上仍主要依靠行政手段推进的客观实际，进一步加大军地各级、各部门对军民融合深度发展的政策扶持力度，制定、出台和完善有利于军民融合的财政税收、信贷优惠、利益补偿、准入退出、成果转移转化、知识产权保护、中介组织管理等政策措施，调动和激发微观主体参与融合的内在动力。同时，及时将实践过程中探索形成的行之有效的经验、程序、方法、措施等，以法规制度的形式予以升华和固定，努力将军队、政府、社会的相关行为和相互关系纳入法治化轨道，确保各级各方开展或参与军民融合工作有法可依、有章可循。

　　10、科学设计军民融合深度发展法规制度建设的基本路径

　　当前，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，军地相关职能部门特别是军民融合领导管理机构必须努力提高宏观调控和科学管理的水平，根据不同阶段、不同层次、不同区域、不同行业领域军民融合发展的实际情况和客观需要，在时间与空间的路径设计、步骤安排、工作重点等方面适时做出调整。

　　11、分阶段建设，促进法规制度建设有序发展

　　在时间序列上，初步融合阶段必须更加重视发挥好市场经济条件下社会主义国家集中力量办大事的优势，即由中央和地方各级政府相关职能部门，与军委机关、战区、军兵种广泛协商、紧密协调、通力合作，搭建起军民融合法规制度体系的总体框架，解答带有根本性、全局性、方向性的重大问题，并通过法律法规、政策制度、规划计划等手段，创造一个有效引导微观主体关注融合、促进融合、参与融合的政策制度环境，推动实现自上而下的强制性制度变迁。在深度融合阶段，各级军民融合领导管理机构应将法规制度建设的工作重点，逐步调整到规范化运作、市场化运行、常态化运转上来，找准行政计划和市场功能的最佳结合部，鼓励支持和规范发展并行、政策引导和依法管理并举，进一步规范微观主体的权力、责任和利益，为形成自下而上的诱致型制度变迁，创造更加有利的法规制度体系。

　　12、分步骤实施，激发先行先试辐射带动效应

　　在空间序列上，应采用先试点后由点及面的基本策略，以军民融合发展的先行区域、重要领域、重点工作、关键环节为突破口，加大政策扶持，鼓励制度创新，完善法治保障，健全容错机制，在有效规避系统性风险的基础上，充分发挥试点地区、部门、行业领域先行先试的辐射带动效应，逐步提高军民融合深度发展的法治化水平。

　　13、择重点突破，发挥规划意见牵引指导作用

　　在工作重点上，当务之急是深刻理解和贯彻落实中央政治局审议通过的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），将其作为当前和未来一个时期我国统筹推动军民融合深度发展的纲领性文件，按照顶层统筹、分层递进、分步实施、体系配套的总体思路，围绕解决军民融合发展统一领导、军地协调、需求对接、资源共享等现实紧迫问题，建设形成以《意见》等政策性文件为先导、以相关法律法规规章和各类规范性文件为支撑的军民融合发展政策制度体系。下一步，以《意见》和正在编制的《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》等为参照蓝本、基础支撑和基本遵循，加快军民融合基本法立法的实质性步伐，待国家层面军民融合领导管理机构建立后列为专项任务，展开专门研究和论证起草，尽快制定和颁布居于主导和支撑地位的军民融合综合性顶层法规，并以此为牵引和指导，逐步构建起体系完整、门类齐全、结构合理、衔接配套的军民融合深度发展法规制度体系，切实运用“法治思维”和“法治方式”来解决观念滞后、主体不明、统管不力、利益分割、权责失衡等难点、疑点、热点问题，坚持在法治轨道上推动军民融合深度发展。

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